产业政策应该兼顾就业

    国际金融危机的影响刚刚减退时，2009年12月，丹麦哥本哈根气候大会的召开又把我国置于“节能减排”的风口浪尖上。上海交通大学现代金融研究中心研究员沈思玮在接受记者采访时说：“美国经济在金融危机中受到重创，于是他们想到了拿气候问题做文章，拉住发展中国家和他们一起降低碳排放。通过把各国的碳排放固定下来，在技术条件没有很大变化的条件下，各国经济总量就基本被固定下来了。对于美国，这样安排是在本国经济陷入低迷的情况下，拉低其他国家的增长速度，以维持自己的相对份额不变。对于发展中国家，将不得不放弃原先的高速增长以满足碳排放约束。”

    然而节能减排对于中国来说是有现实困难的。国务院总理温家宝在哥本哈根气候大会上发表讲话时指出，中国有13亿人口，人均国内生产总值刚刚超过3000美元，按照联合国标准，还有1.5亿人生活在贫困线以下，发展经济、改善民生的任务十分艰巨。我国正处于工业化、城镇化快速发展的关键阶段，能源结构以煤为主，降低排放存在特殊困难。实行低碳经济，对于处于发展中的中国来说，可能要付出较大的成本，尤其是在就业方面，这对产业政策选择提出了新的挑战。一方面，要完成在哥本哈根气候大会上的承诺，另一方面又不能对经济发展和扩大就业造成太多障碍。

    我国的承诺是到2020年中国单位国内生产总值 （GDP）二氧化碳排放比2005年下降40%-45%.国防科工局信息中心副研究员孙国梁说：“我们制定的这个减排目标是在承担中国应尽国际责任的基础上，又不脱离自己经济发展水平的。不能说实施起来对经济发展没有一点影响，但肯定不是不可企及的高标准。这也是西方国家一再要求我国进行总量控制，但是我们一直坚持强度控制的原因所在。毕竟我们还是发展中国家，发展是居于首位的。”

    我们可以发现，2008年以来，我国新一轮密集出台的产业政策已经开始充分关注其对就业的影响了。其实，早在2007年8月30日颁布的 《就业促进法》中，我国就已经在法律中明确了产业政策必然兼顾就业的原则。 《就业促进法》第十—条、十二条、十三条规定，县级以上人民政府应当把扩大就业作为重要职责，统筹协调产业政策与就业政策。国家鼓励各类企业在法律、法规规定的范围内，通过兴办产业或者拓展经营，增加就业岗位。国家鼓励发展劳动密集型产业、服务业，扶持中小企业，多渠道、多方式增加就业岗位。国家鼓励、支持、引导非公有制经济发展，扩大就业，增加就业岗位。国家发展国内外贸易和国际经济合作，拓宽就业渠道。

    通常意义上，产业政策的一般定义是政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和。产业政策的功能主要是弥补市场缺陷，有效配置资源；保护幼小民族产业的成长；熨平经济震荡；发挥后发优势，增强适应能力。这个定义指出了产业政策的数种功能，但是没有明确提出促进就业。不过如果我们注意到，产业政策所要达到的目的是为实现一定的经济和社会目标时，就会发现扩大就业本应就是产业政策的应有之义。

    一些学者也把某些群体就业难的原因与产业政策联系起来。比如，香港科技大学教授、博士生导师丁学良2009年做客岭南大讲坛时，认为大学生就业问题不应仅仅怪扩招，而要从人才需求上反思产业结构政策，建议政府推动创意产业发展，为年轻人提供更多就业机会。

    大学生就业难，其实与产业结构不合理有莫大关系。大学教育的根本目的是要向社会输送高素质人才，与之对应，必须有足够的知识型就业岗位相匹配，才能消化这些人才。可从我国当前的产业结构看，劳动密集型的低端制造业、资本密集型的重化工业大行其道，而像先进制造业、高端服务业等能够大量吸纳大学生的知识密集型产业则明显发育不足。可以说，劳动密集型的低端制造业、资本密集型的重化工业为主的产业结构，严重制约了劳动力市场对于知识型人才的需求。

    这些都要求国家在制定产业政策时能充分考虑对就业可能发生的影响。

    2008年下半年国际金融危机爆发以来至今的两年多时间，是我国产业政策集中出台的一个重要时期。到2009年2月25日，汽车和钢铁、船舶、石化、纺织、轻工、有色金属、装备制造、电子信息、房地产十大产业调整和振兴规划全部出台，其实施时间是2009年至2011年。十大产业振兴规划这种大规模、高密集的产业政策发布，是新中国经济发展史上非常罕见的现象。

    这十大规划的短期着眼点是渡过当时经济危机的难关，长期目标则是通过产业调整，实现产业提升和布局优化。为什么选择这十大产业作为重点振兴和调整的产业？这是人们十分关心的问题。在当时看来第一要务无疑是为完成 “保八”的任务，因为从经济总量看，十大行业的工业增加值占全部工业增加值的比重接近80%，占GDP（国内生产总值）比重的1/3.不过，同时这十大产业也对促进就业有着举足轻重的作用。据统计，即使不包括农民工，十大产业的直接城镇从业人员也达到了3000多万人。而且，这十大行业里大概有一半是中小企业可以参与其中的，这些行业的振兴，也会相应地使中小企业活起来，这对于促进就业有间接推动作用。